美國是環(huán)境影響評價制度的創(chuàng)立者，評價對象涵蓋了一切對環(huán)境有重大影響的決策，其中也包括規(guī)劃。有關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》和1978年頒布的《國家環(huán)境政策法實施條例》兩部法規(guī)中。我國規(guī)劃環(huán)評的法規(guī)基礎(chǔ)主要是2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。
從中可以看出，中美兩國的立法特點非常相似，都是先有一部專門法律，而后是解釋和補充法律未盡事宜的條例。美國的兩部環(huán)境影響評價法規(guī)雖然頒布時間較早，但很多規(guī)定至今仍不失其先進性。通過對比兩國在法規(guī)層面對規(guī)劃環(huán)評關(guān)鍵問題的規(guī)定，對于我國下一階段修訂規(guī)劃環(huán)評相關(guān)法規(guī)、改革環(huán)評管理體制具有重要的意義。
中美兩國規(guī)劃環(huán)評相關(guān)規(guī)定對比
中美兩國規(guī)劃環(huán)評相關(guān)規(guī)定在介入時機、篩選機制、評價重點、方案比選、公眾參與等方面存在一定差異。
一、介入時機。美國《國家環(huán)境政策法》第102條（A）條款規(guī)定：“聯(lián)邦政府機構(gòu)在制定可能對人類環(huán)境造成影響的規(guī)劃和決策時，應(yīng)使用系統(tǒng)性和跨學(xué)科手段，使自然科學(xué)、社會科學(xué)和環(huán)境設(shè)計藝術(shù)充分融合。”這一規(guī)定被認為是規(guī)劃環(huán)評早期介入的法律基礎(chǔ)。之后的《國家環(huán)境政策法實施條例》不僅在多處提出了早期介入的要求，而且明確了早期介入的重點事項：一是在介入過程中，環(huán)境影響分析要能夠參與經(jīng)濟和技術(shù)分析；二是有關(guān)的環(huán)境影響分析文件要與規(guī)劃文件同時征求公眾意見；三是通過早期介入優(yōu)化推薦方案，并形成備選方案；四是要在規(guī)劃過程中主動征求相關(guān)組織和個人的意見。上述規(guī)定保證了規(guī)劃過程和評價過程的統(tǒng)一。在實踐中，一般是規(guī)劃編制單位先提出一個推薦方案，然后征求相關(guān)部門、非政府組織和公眾的意見。根據(jù)公眾意見，編制部門對自己的推薦方案進行優(yōu)化，形成報告書編制階段的備選方案并確定評價重點。與美國相比，我國《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》只要求規(guī)劃編制部門在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，并未對早期介入的方式做出任何規(guī)定，也沒有賦予環(huán)境影響評價去研究和形成備選方案的權(quán)力。由于法規(guī)層面沒有早期介入的實質(zhì)性要求，對于違法行為又缺乏具有可操作性的追責機制，導(dǎo)致實際工作中規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃過程成為普遍現(xiàn)象。很多規(guī)劃環(huán)評甚至是在規(guī)劃審批之后才補做的，基本上失去了源頭控制作用。此外，由于規(guī)劃環(huán)評介入較晚，且早期階段公眾參與不足，評價內(nèi)容也難以完全契合社會關(guān)切。
二、篩選機制。根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法實施條例》規(guī)定，各聯(lián)邦政府機構(gòu)均需根據(jù)《國家環(huán)境政策法》的要求建立一套內(nèi)部程序和標準，判斷擬議規(guī)劃是否需要開展環(huán)境影響評價。如果介于之間，則需要開展簡要的環(huán)境評估。如果評估認為影響突出，則需要編制環(huán)境影響報告。如果評估認為影響較小，則需要發(fā)表一份“無重大影響認定”的文件并交由有關(guān)機構(gòu)和公眾審查，審查時間為30天。如果審查通過，則評價程序到此為止。如果社會公眾認為影響突出，則仍需編制詳細的環(huán)境影響報告。我國直接通過《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》列出了需要評價的規(guī)劃類別。其中“十個專項”規(guī)劃需要編制環(huán)境影響報告書，“一地三域”規(guī)劃和“十個專項”規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃需要編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。為了更具指導(dǎo)性，2004年環(huán)境保護部發(fā)布了《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》。但總體來看，范圍提出的規(guī)劃類別仍然比較寬泛，與現(xiàn)行規(guī)劃體系和規(guī)劃名稱難以對應(yīng)，導(dǎo)致一些規(guī)劃很難通過范圍來確定是應(yīng)該編制環(huán)境影響報告書，還是編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或說明，這已成為影響規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率的一個重要原因。
三、評價重點。美國《國家環(huán)境政策法實施條例》對環(huán)境影響報告書從形式到內(nèi)容共提出了11個方面的具體要求，主體內(nèi)容包括規(guī)劃概述、受影響的環(huán)境、環(huán)境影響和公眾參與，其中第二、三項是評價重點。在工作流程上，首先識別可能受到規(guī)劃影響的自然、社會、經(jīng)濟對象是什么，然后逐一評價可能對其產(chǎn)生的影響，并提出減緩措施。評價內(nèi)容基本上涵蓋了自然、社會、經(jīng)濟、文化等各個方面，甚至包含環(huán)境正義、氣候變化等議題，但一般而言大氣、水、土壤、植被、物種、公眾健康等是重點內(nèi)容。對于環(huán)境影響，則包括直接影響、間接影響和累積影響3個方面。與美國相比，我國現(xiàn)有法規(guī)對規(guī)劃環(huán)評報告并未提出成果表達方面的要求，現(xiàn)有導(dǎo)則也只是給出相關(guān)建議。由于約束力不強，規(guī)劃環(huán)評報告普遍存在章節(jié)設(shè)置較多、內(nèi)容分散、前后重疊、易讀性差等問題。在內(nèi)容上，與美國面向環(huán)境要素的評價模式有所不同，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第8條規(guī)定要評價規(guī)劃實施可能對相關(guān)區(qū)域、流域、海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響，對環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長遠影響，規(guī)劃實施的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益之間以及當前利益與長遠利益之間的關(guān)系。然而，由于技術(shù)方法不足、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱等原因，以上要求在實際工作中并未成為評價重點，這已成為我國規(guī)劃環(huán)評立法中頗為尷尬的一個問題。
四、方案比選。進行多方案比選不僅是美國《國家環(huán)境政策法》和《國家環(huán)境政策法實施條例》的要求，更是環(huán)境影響評價的核心內(nèi)容。參加比選的方案一般包括無行動方案、規(guī)劃編制機構(gòu)提出的建議方案和通過公眾參與形成的備選方案3類。例如，在美國《Tonto國家森林公園旅游管理環(huán)境影響評價報告》中，圍繞旅游線路劃定、游客和機動車可以進入的區(qū)域，以及是否允許野營、越野、打獵、采集等活動，在廣泛聽取公眾和相關(guān)機構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，包括推薦方案在內(nèi)共形成4個方案。剔除明顯不可行方案后，3個方案進入比選階段。在環(huán)境影響報告中，則對這3個方案和無行動方案進行同等深度的評價，并進行了環(huán)境影響對比分析。我國《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》沒有關(guān)于多方案比選的規(guī)定。《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——總綱》雖然提出要在規(guī)劃研究階段對不同規(guī)劃方案實施的資源、環(huán)境、生態(tài)影響進行分析、預(yù)測和評估，但由于法律效力不高，且缺乏具體要求，對規(guī)劃過程難以產(chǎn)生實質(zhì)性影響。事實上，我國的規(guī)劃編制過程普遍缺少多方案論證環(huán)節(jié)。如土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，均沒有開展多方案比選的法律和技術(shù)要求。上述原因決定了我國絕大多數(shù)規(guī)劃環(huán)評都不開展多方案比選，只是對規(guī)劃編制部門的建議方案進行評價。
五、公眾參與。美國《國家環(huán)境政策法實施條例》對各種情況下環(huán)境影響評價信息公開和公眾參與方式都做出了詳細規(guī)定。對于信息公開，根據(jù)影響范圍明確提出了相應(yīng)的公開方式。對于具有全國影響力的規(guī)劃，評價草案完成后，必須在《聯(lián)邦公報》這一政府信息平臺及其網(wǎng)站上發(fā)布公眾參與通知，并在美國環(huán)保局網(wǎng)站上公布報告書全文。對于公眾參與方式，則提倡采用聽證會、論證會、研討會和書面意見方式。對于收集到的公眾意見，規(guī)劃編制部門無論采納與否都要逐一給出說明，并以附件的形式附于報告書后。為此，美國規(guī)劃環(huán)評中的公眾參與工作量普遍較大，如《克利爾克里克管理區(qū)資源管理規(guī)劃》環(huán)境影響評價共舉行了3次公眾參與討論會和一次專題研討會，共有1000多名公眾提出了口頭或書面意見。通過各種途徑提交的書面意見多達5614份，報告書共使用了500多頁的篇幅來說明公眾意見的處理情況。與美國相比，我國尚未在法規(guī)層面提出公眾參與的具體要求。環(huán)境保護部的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》主要是針對建設(shè)項目環(huán)境影響評價，目前還沒有專門針對規(guī)劃環(huán)評的公眾參與管理辦法。在實踐中，與美國的差別主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是美國公眾參與環(huán)評的通知都要在《聯(lián)邦公報》及其網(wǎng)站上公布，而我國并沒有固定的信息發(fā)布平臺；二是美國在報告書編制完成后的公眾參與階段要公開報告全文，而我國只公開簡本；三是美國主要是通過會議和書面材料的形式征集公眾意見，而我國主要是通過公眾參與調(diào)查表征求意見；四是美國規(guī)劃環(huán)評報告一般都會用很大篇幅來回應(yīng)公眾意見，而我國用的篇幅很少；五是美國需要在報告書給出規(guī)劃對于公眾意見的采納情況，而我國則只給出規(guī)劃環(huán)評報告對公眾意見的采納情況，公眾意見能否納入規(guī)劃具有較大的不確定性。
推進我國規(guī)劃環(huán)評制度建設(shè)的建議
借鑒美國經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，筆者認為可從以下幾個方面入手推進我國的規(guī)劃環(huán)評制度建設(shè)，以適應(yīng)決策科學(xué)化和民主化的要求。
通過細化法規(guī)要求促進規(guī)劃過程和規(guī)劃環(huán)評過程相融合。美國之所以能夠很好地將規(guī)劃過程和規(guī)劃環(huán)評過程融合，至少有以下幾個方面的原因：一是《國家環(huán)境政策法》的地位較高，不僅提出了很多在決策中需要考慮的環(huán)境事項，而且要求其他所有法律、法規(guī)和決策均須符合其要求；二是《國家環(huán)境政策法實施條例》對環(huán)境評價早期介入的方式和應(yīng)達到的效果做出了明確規(guī)定；三是美國的規(guī)劃環(huán)評報告一般由規(guī)劃部門親自牽頭編制，而不是委托其他單位開展。
為此，我國要推動規(guī)劃環(huán)評早期介入，應(yīng)重點做好以下幾個方面的工作：一是通過修訂《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，提出具體的規(guī)劃環(huán)評早期介入要求，同時針對規(guī)劃環(huán)評嚴重滯后規(guī)劃過程的行為建立明確的責罰機制；二是鼓勵規(guī)劃編制部門親自牽頭開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，以便規(guī)劃過程和評價過程相統(tǒng)一；三是在規(guī)劃過程中充分征求環(huán)保部門、環(huán)保組織和環(huán)保專家的意見，盡量在早期階段納入環(huán)保考量。
通過名錄和程序相結(jié)合的方式建立規(guī)劃篩選機制。對于規(guī)劃是否需要開展環(huán)境影響評價及采取何種形式，國際上一般是通過名錄來核查或通過程序來判斷。我國的規(guī)劃在層級上分為國家級、省級、市級和縣級，類別上分為總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃。有些規(guī)劃具有法律基礎(chǔ)，有些規(guī)劃則是臨時制定，不同層級、類別的規(guī)劃無論是名稱、內(nèi)容還是編制深度都有很大差異，不可能通過簡單標準來判斷是否需要開展環(huán)境影響評價，以及應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書還是編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。基于此，宜采取“名錄+程序”的方式進行篩查。
具體而言，對于法律、法規(guī)明確要求編制的規(guī)劃，可根據(jù)其內(nèi)容特點判斷環(huán)境影響程度，確定是否需要開展環(huán)境影響評價。對于需要開展環(huán)境影響評價的規(guī)劃，可進一步列出名錄，說明是需要編制環(huán)境影響報告書還是編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明，達到對號入座的效果。對于沒有法律基礎(chǔ)且編制具有隨意性的規(guī)劃，則應(yīng)建立一套規(guī)范的程序，通過咨詢相關(guān)部門和利益相關(guān)者的意見，或者通過專家論證等方式來判斷是否需要開展環(huán)境影響評價，以及需要編制環(huán)境影響報告書還是編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。
通過程序設(shè)計促進評價內(nèi)容與規(guī)劃深度相匹配。美國的規(guī)劃環(huán)評主要集中在土地利用、自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域。由于空間指向明確、規(guī)劃內(nèi)容具體，因而全部采取了針對環(huán)境要素或敏感目標的評價模式。與美國相比，我國的規(guī)劃不僅層次多、體系復(fù)雜，而且編制深度也差異很大。無論是按照《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中提出的宏觀性評價要求，還是按照美國的要素評價模式，都不能完全適應(yīng)每個規(guī)劃的特點。對此，我國可學(xué)習(xí)美國和其他大部分國家的做法，通過“Scoping”環(huán)節(jié)，即通過廣泛征求有關(guān)部門、組織和利益相關(guān)者的意見來確定評價的重點內(nèi)容和評價深度。
總體而言，對于綜合性和宏觀性規(guī)劃，可將評價重點放在規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、時序等關(guān)鍵問題上，在項目階段再深入評價對環(huán)境要素和敏感目標的影響；對于內(nèi)容比較具體的規(guī)劃，如煤炭礦區(qū)規(guī)劃、港口規(guī)劃、交通規(guī)劃等，可將重點放在對環(huán)境要素和敏感目標的影響評價上，下一階段建設(shè)項目環(huán)境影響評價的形式和內(nèi)容則可大大簡化。
通過規(guī)范決策程序為規(guī)劃環(huán)評參與多方案比選創(chuàng)造條件。多方案比選是規(guī)劃環(huán)評的精髓，已 美國等西方國家之所以把多方案比選作為規(guī)劃環(huán)評的主線和主體，根本原因就是多方案比選已經(jīng)納入法規(guī)要求，成為決策過程的必須環(huán)節(jié)。反觀我國，很多有關(guān)規(guī)劃的法律規(guī)定和技術(shù)規(guī)范都沒有提出多方案比選的要求，使規(guī)劃環(huán)評參與多方案比選無所依托。因此，應(yīng)通過規(guī)范規(guī)劃程序來為規(guī)劃環(huán)評參與多方案比選創(chuàng)造條件。
從遠期來看，應(yīng)在重點領(lǐng)域、重點行業(yè)的規(guī)劃立法或規(guī)劃編制規(guī)范中納入多方案比選程序，使規(guī)劃環(huán)評參與多方案比選成為決策過程的有機組成部分。從中期來看，可考慮通過《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的修訂，賦予規(guī)劃環(huán)評形成和發(fā)展備選方案的權(quán)力。從近期來看，規(guī)劃環(huán)評起碼應(yīng)對規(guī)劃編制部門的推薦方案、通過環(huán)評提出的優(yōu)化方案和無行動方案3個方案開展環(huán)境影響對比分析。
通過改進信息公開和參與方式提高公眾參與質(zhì)量。盡管公眾參與在我國公共決策中的地位有所提升，但與美國相比，我國規(guī)劃環(huán)評中的公眾參與仍然嚴重不足。
今后應(yīng)重點加強以下工作：一是改進信息發(fā)布方式。在提倡通過多種途徑發(fā)布公眾參與信息的同時，應(yīng)至少有一種途徑是固定且為公眾所熟知的，以此提高信息公開的質(zhì)量。例如，環(huán)境保護部審查的規(guī)劃環(huán)評報告可在環(huán)境保護部網(wǎng)站發(fā)布公眾參與公告，省級環(huán)保部門審查的規(guī)劃環(huán)評報告可在省級環(huán)保廳（局）的網(wǎng)站上發(fā)布公眾參與公告。二是加大信息公開的力度。在規(guī)劃環(huán)評第二階段公眾參與中，應(yīng)公開報告書全文供社會公眾參閱，并主動邀請感興趣的部門和直接利益相關(guān)者參與咨詢。三是改進公眾參與方式。過去以調(diào)查表為主的公眾參與方式質(zhì)量不高，應(yīng)重點通過聽證會、論證會、研討會、訪談等方式征求意見。四是加大對公眾意見的回應(yīng)力度。可效仿美國的做法，將公眾意見的采納情況歸類后以附件的形式附于報告書后，并與報告書一起向社會公開。
